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三十載風雨兼程 工程監理再啟航

發布日期:2018-07-26


 

三十載風雨兼程 工程監理再啟航

——與中國建設監理協會會長王早生談行業改革與發展


1988年7月,建設部發布《關于開展建設監理工作的通知》,提出建立具有中國特色的建設監理制度;1992年,《工程建設監理單位資質管理試行辦法》等一系列規章制度印發,工程監理制度結束試點,穩步發展;1996年1月,工程監理制度全面推行。30年來,建設監理制度有力推動了工程建設組織實施方式的社會化、專業化進程,成為工程質量安全的“保護網”,提高工程建設水平和投資效益的“助力器”。建設監理制度作為改革開放的新生事物,載入了我國改革創新的史冊。

工程建設監理行業30年間取得了哪些成就?新形勢下開啟新征程將面對哪些挑戰?下一階段,建設監理行業如何落實各項改革任務、創新發展?在全國各行業隆重紀念改革開放40周年、建設行業紀念工程監理制度實施30周年之際,本刊記者對中國建設監理協會會長王早生進行了專訪。

 

崢嶸歲月稠 監理踏歌行

 

記者:從上世紀80年代后期,我國開展工程監理試點工作至今,工程監理行業走過了不平凡的30年。請問我國建設監理行業的發展經歷了哪幾個不同的階段?

 

王早生:我國建設工程監理制度從發展到走向成熟,先后經歷了試點、穩步發展和全面推行三個階段。

1988年至1992年是試點階段。1988年7月25日,建設部發布《關于開展建設監理工作的通知》,提出建立具有中國特色的建設工程監理制度;1988年8月1日,《人民日報》第一版刊登了《邁向社會主義商品經濟新秩序的關鍵一步》一文,從此在我國工程建設歷史上掀開了新的一頁;同年11月28日,建設部印發了《關于開展建設監理試點工作的若干意見》,決定在北京、上海、南京、天津、寧波、沈陽、哈爾濱、深圳八個重點城市和能源、交通部門的水電和公路系統進行試點。1989年7月,建設部發布《建設監理試行規定》,這是我國開展建設監理工作的第一個規范性文件,它全面地規范了參與建設監理各方的行為。截至1991年底,建設監理試點工作在全國25個省、自治區、直轄市和15個工業、交通部門開展,在提高質量、安全生產、縮短工期、降低造價方面取得了顯著的效果。

1993年至1995年是穩步發展階段。1992年,建設部制定了一系列規章和文件,包括《工程建設監理單位資質管理試行辦法》《監理工程師資格考試和注冊試行辦法》《關于發布建設工程監理費有關規定的通知》等。1995年10月,建設部、國家工商行政管理局印發了《工程建設監理合同(示范文本)》(GF-95-0202);同年12月,建設部、國家計委頒布了《工程建設監理規定》。工程監理制度不斷完善,中國建設監理協會于1993年成立,監理工程師考試開始試點,這是承前啟后、繼往開來的階段。截至1995年底,全國29個省、自治區、直轄市和國務院39個工業、交通等部門推行了工程監理制度。

1996年至今是全面推行階段。從1996年1月開始,建設工程監理制度在全國全面推行。從1997年起,全國正式舉行監理工程師執業資格考試。1997年11月1日,第八屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《中華人民共和國建筑法》。《建筑法》第三條規定:“國家推行建筑工程監理制度。”這是我國第一次以法律的形式對工程監理作出規定。2000年1月30日發布施行的《建設工程質量管理條例》(國務院令第279號),對工程監理單位的質量責任和義務作出了具體的規定。2001年1月,建設部發布了《建設工程監理規范和規模標準規定》,規定了強制實行建設工程監理的范圍,使建設工程監理制度真正成為建設領域必須實行的重要制度。2004年2月1日起施行的《建設工程安全生產管理條例》(國務院令第393號),對工程監理承擔建設工程安全生產的監理責任作出了規定。2006年1月,建設部頒布了《注冊監理工程師管理規定》,明確了注冊監理工程師的權利和義務,強化了注冊監理工程師的責任。同年,建設部發布了《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》。

 

記者:斷積累經驗,不斷改革前行,經過30年的發展歷程,工程監理制度的實施取得了哪些成就?

 

王早生:過30年的實踐,監理在工程建設中發揮了不可替代的重要作用,在我國經濟高速發展、推進城鎮化以及大量基礎設施和工程建設中,為保證建設項目的工程質量、安全生產以及人民生命和國家財產安全,為人們安居樂業和社會穩定作出了積極貢獻。

30年來,我國經濟持續快速發展,一大批鐵路、公路、城市基礎設施項目、住宅和公共建筑項目、工業項目建成投產,特別是北京奧運、上海世博、高速鐵路、跨海跨江大橋、超高層建筑等一大批代表當今世界先進水平的“高、深、大、難”工程項目高質量地建成并投入使用,不僅凝結了工程勘察、設計、施工行業廣大干部、技術人員、工人的智慧和力量,也凝結了全國工程監理行業100萬監理人的心血和汗水。工程監理對工程質量和進度控制、安全生產管理及投資效益的發揮作出了重要貢獻,也為我國建筑業和國民經濟可持續發展作出了貢獻。

工程監理制度的實施推進了我國工程建設組織實施方式的改革,是我國工程建設領域引進和學習國外先進工程管理模式的結果,其推行改變了長期以來我國工程建設領域自籌、自建、自管的傳統管理模式,促進我國建設項目管理方式由單一化走向多元化,促使建設項目管理向社會化、專業化、現代化的方向發展,為我國建設項目組織實施方式的變革開啟了一條新興之路。

通過實施工程監理制度,建設工程的質量和安全生產管理得到了提升。一方面,工程監理對工程質量的形成過程做到了全過程的控制和監督,從而確保了工程質量;另一方面,通過審查專項施工方案,督促做好施工作業安全技術交底,在現場巡視檢查、跟蹤監督施工是否按施工方案和強制性標準進行,檢查安全隱患及現場文明施工等方式,最大限度地保證了安全生產。

工程監理制度的實施保證了建設工程投資效益的發揮,促進工程項目在滿足預定功能和質量標準的前提下,同時控制工程建設投資,控制工程建設周期,實現工程質量、投資、進度、環境等方面的綜合效益最大化。工程監理在實施過程中,通過參與落實設計意圖和要求、工程建設過程管理、合同管理、信息管理、工程驗收等工作,來保障項目投資效益的最大化。

實施工程監理制度,促進了工程建設管理的專業化、社會化發展。工程監理企業以自身專業的工程管理知識和經驗為業主提供全面科學的工程咨詢服務,使業主在施工技術、合同、質量、進度、投資等方面得到支持。同時,隨著工程監理制度的完善、工程監理企業數量的增加,更多的建設項目實施了監理,使得工程建設管理的專業化、社會化程度不斷提高。

近年來,我國對外開放不斷擴大,吸引了大量外商到我國投資,這些投資者為保障自身權益和投資效益,都普遍要求實行工程監理制度。另一方面,過去我國的承包隊伍進入國際市場后,由于不熟悉國際慣例,缺乏工程咨詢及監理知識和相關經驗,常常使經濟收入和企業信譽受損。實施工程監理制度后,我國的承包隊伍逐步熟悉了工程咨詢及監理制度,增強了國際競爭力。因此,工程監理制度對于吸引外資和先進技術、適應和開拓國際建筑市場,增強我國建設隊伍的國際競爭力等方面發揮了巨大作用,推進了我國工程管理的國際化進程。

 

改革促發展 奮進譜華章

 

記者:經30年創新與發展,我國監理制度從無到有,發展迅速,取得了比較好的社會效益,已經初步形成了具有中國特色的工程管理制度。請您簡單談談工程監理行業發展的現狀。

 

王早生:我國工程監理自1988年起步發展至今,在借鑒國際通行規則的同時,已經逐步形成了具有中國特色的工程監理制度,相應的法律法規及標準體系也逐步得到了建立和完善,一方面適應了工程建設領域市場經濟體制改革的需要,奠定了工程監理在建設活動中的法律地位;另一方面明確了工程監理的法律責任,規范了工程建設監理企業和人員的行為,加快了工程監理的法制化進程。

近年來,伴隨著工程監理行業的發展,我國工程監理企業經營范圍不斷拓展,經營規模不斷擴大,工程監理企業數量整體呈上升趨勢。截至2017年底,全國共有工程監理企業超過8000家,注冊監理工程師接近19萬人,工程監理企業從業人員超過100萬人,涵蓋房屋建筑、市政公用、電力、石油化工、鐵路、民航等14個專業類別,覆蓋幾乎所有重大工程和具有一定規模的工程,工程監理企業承攬合同額超過3000億元。

當然,監理行業目前仍然存在一些問題和困難:一是法律法規制度不夠健全;二是行業誠信體制不夠完善;三是社會各界對監理履職盡責的期待與一些項目上的監理作用發揮不到位的反差;四是建設單位對監理服務的要求日益提高,監理服務質量與建設單位期望之間存在一定差距;五是新形勢下出現的新問題,傳統的發展理念和發展模式面臨嚴峻挑戰。我們要正視存在的問題,不忘初心,勇于擔當,不斷推動行業向前發展。

 

記者:對于我國工程監理定位的討論非常熱烈,社會上對于工程監理企業的認識也不盡一致。請您談談對這一問題的思考。

 

王早生:首先,有討論、有爭論、有不同認識都很正常。我們無須回避,也不應充耳不聞。至少這說明全社會都極其關心監理事業,對監理行業寄予高度期望。希望監理人擔起責任,不負期望,履職盡責。說到監理的定位,我覺得就是回歸監理制度設立的初衷。工程監理制度的實行是我國工程建設領域管理體制的一次重大改革,是出于對傳統工程建設管理體制的反思、改革開放的推動、治理整頓建筑市場的需求設立的,它引導和促進建設單位的工程項目管理逐步走上專業化、社會化道路。

1988年建設部發布的《關于開展建設監理工作的通知》中明確指出:“工程監理的內容可以是全過程的,也可以是勘察、設計、施工、設備制造等的某個階段。監理的依據主要是工程合同和國家方針、政策及技術、經濟法規。一個建設項目,可以委托一個監理組織實施監理,也可以委托幾個監理組織進行監理”。從當時的規定可以看出,我國建立工程監理制度的初衷是對工程建設前期投資決策階段和建設實施階段實施全過程、全方位的監理。項目決策階段的監理是如何避免決策失誤,如何力求決策優化;項目實施階段的監理是如何確保項目目標最佳地實現。這種構想和設計在建設部1988年印發的《關于開展建設監理試點工作的若干意見》及1989年頒布的《建設監理試行規定》中再次明確。

1995年,建設部發布的《工程建設監理規定》對工程建設監理服務內容描述為“控制工程建設的投資、建設工期和工程質量;進行工程建設合同管理,協調有關單位間的工作關系”。

國務院于2000年1月30日頒布《建設工程質量管理條例》和2003年11月24日頒布《建設工程安全生產管理條例》,明確了強制實施監理的工程范圍,規定了工程監理單位及監理工程師在工程質量和安全生產管理方面的責任和義務,進一步增強了建設工程監理的法律地位。

由此可見,國家對監理的定位一直是清晰的,實際上是建設工程全過程、全方位的監理。出現了一些爭議,主要是因為在個別項目上存在職責邊界劃分不清,各方主體不同程度地存在所謂“缺位、錯位、越位”的現象。監理的法律定位是清晰的。

 

記者:隨著建筑領域改革進入“深水區”,建設監理行業改革將面臨哪些新挑戰?

 

王早生:工程監理制度本身就是改革的產物。因此,我們要以改革引領、指導各項工作。改革是我們發展的原動力,從大的方面來說國家在改革,就我們監理行業來說也在深化改革,比如開展全過程工程咨詢服務等。政府以及主管部門不斷出臺新的政策,有的是按照簡政放權、“放管服”的要求推出的政策,有的是加強行業內部管理提出的政策。開展全過程工程咨詢,需要有指導意見、合同示范文本、技術標準等一系列基礎性的制度文件作為支撐,才能推動這項改革。所以我們監理行業在改革方面還要多下功夫,要充分認識到只有改革才能帶來活力、生命力和可持續發展的動力。監理行業是靠改革起家的,我們要堅持改革、與時俱進。尤其是當前社會不斷發展變化,市場的多元化給監理行業的發展提出了很大的挑戰。

黨的十九大報告指出,中國特色社會主義進入了新時代,正處于決勝全面建成小康社會的攻堅期,社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾;我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。

高質量發展,對我們監理來說,就是克服發展瓶頸、創新發展優勢、轉換增長動力,依靠創新,向科技要效益、向管理要效益、向人才要效益。隨著國家供給側改革深入推進,監理的發展需要我們主動出擊,有所作為,要用成果贏得業主,取得效益。要延伸服務領域,乘行業試點東風,走出行業創新發展之路。

但是無論如何創新,我們的初心不變,一切為了工程質量安全,這和堅持以人民為中心的出發點是完全一致的。

新時代提出了新要求,監理人要有新作為。我們要以滿足人民獲得感、幸福感、安全感為目標,準確把握新時代發展的特點、脈絡和關鍵,把思想和行動統一到黨的十九大精神上來,堅持質量第一,效益優先。

 

繪就新藍圖 開啟新征程

 

記者:一些地方出臺文件,提出部分工程可不用監理,即社會投資的“小型項目”和“工業項目”中,不再強制要求進行工程監理,建設單位可以自主決策選擇監理或全過程工程咨詢服務等其它管理模式。有人理解為這是要取消監理制度,對此,您怎么看?

 

王早生:國家以法規形式確立了監理制度,在大量減少行政審批、取消執業資格的前提下,仍然保留了監理工程師資格考試制度和注冊行政審批制度,將監理列為工程建設五方責任主體之一,說明了監理在工程建設中的重要性不容置疑,不然可能會對工程質量安全和人民生命財產安全造成不可估量的損失。

中共中央和國務院文件也多次強調工程監理,《中共中央  國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)提出“依法落實項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和合同管理制,切實加強信用體系建設,自覺規范投資行為。”進一步表明國家對監理的重視。《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》及《住房城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》等文件,鼓勵監理企業在立足施工階段監理的基礎上,向“上下游”拓展服務領域。鼓勵監理企業跨地區兼并重組創新發展,有能力的監理企業開展全過程工程咨詢,為工程監理行業的發展指明了方向。

《中共中央  國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作若干意見》提出,強化政府對工程建設全過程的質量監管,特別是強化對工程監理的監管,一方面說明部分地區監理市場秩序和部分項目監理人員履職中確實存在這樣那樣的問題,市場不規范,服務質量不高,建設單位不滿意等;另一方面說明工程質量關系公共安全和公眾利益,在法制不健全、社會誠信意識不高、國家處在快速建設時期,要保障工程質量安全,上百萬人的監理隊伍是一支不可或缺的專業技術力量。有為才能有位,責權方能相當。我們要充分了解國家和人民對監理的期望,明確監理存在的目的和意義,才能應對風險,更好發展。

一些地方出臺文件調整強制監理范圍,目的是為了改善和優化市場環境,進一步推進“放管服”改革。但對于一些非國有投資的項目,不再要求強制監理,并不意味著國家就是要取消監理制度,就是對工程質量安全放松了要求,這是一種誤讀。調整強制監理范圍只是工程項目管理形式多樣化了,建設單位可以根據需要自主決策選擇監理或是實行自管等其他管理模式。地方文件同時要求,無論對工程是否實行強制監理,建設單位的法定責任不會改變。實際上,許多建設單位還是愿意委托專業監理隊伍管理工程項目,國際上也是如此。我們監理企業只要受業主委托開展監理活動,不管這個項目是否屬于強制監理范圍,都應該盡心盡責地把項目管理好,履行好國家法規和業主賦予我們監理的法定職責。

 

記者:您結合去年住房和城鄉建設部出臺的《關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》,分析一下建設監理行業的發展趨勢并對監理企業提出發展建議。

 

王早生:《意見》提出,工程監理行業發展的主要目標是:工程監理服務多元化水平顯著提升,服務模式得到有效創新,逐步形成以市場化為基礎、國際化為方向、信息化為支撐的工程監理服務市場體系。行業組織結構更趨優化,形成以主要從事施工現場監理服務的企業為主體,以提供全過程工程咨詢服務的綜合性企業為骨干,各類工程監理企業分工合理、競爭有序、協調發展的行業布局。監理行業核心競爭力顯著增強,培育一批智力密集型、技術復合型、管理集約型的大型工程建設咨詢服務企業。同時,《意見》將推動監理企業依法履行職責、引導監理企業服務主體多元化、創新工程監理服務模式、提高監理企業核心競爭力、強化對工程監理的監管等作為主要任務。《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》也提出,要培育全過程工程咨詢,鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢。這為工程監理行業指明了未來的發展方向。

由此分析,我建議,監理企業應該根據自身資源、能力等條件實現差異化和多元化發展,拓展企業經營服務空間和范圍。

大型綜合性工程監理企業應在做好施工階段監理工作的基礎上,發揮自身的管理優勢,通過進一步整合設計、施工管理資源,發揮技術、人才密集優勢,提供集項目策劃、設計管理、招標代理、造價管理、施工過程管理等為一體的全過程咨詢服務,提高工程建設管理和咨詢服務水平,保證工程質量和投資效益。對于有能力的工程監理單位,要凝聚高層次人才,優化管理流程,建立高水平知識管理平臺,逐步轉變為具有國際競爭力的工程咨詢企業。

中小型企業可以走專業化發展的道路,根據細分市場的需求,“做專、做精、做特、做新”,比如開展“深度”的專項監理,在傳統施工監理的基礎上提供專項監理服務,如混凝土攪拌站監理、裝配式建筑駐場監理等。

 

記者:您剛才談到全過程工程咨詢代表了工程咨詢重要的發展方向和趨勢。請您談談在這方面的思考。

 

王早生:簡政放權形勢下,政府對市場的干預度在降低,市場的開放程度在提高,業主日益重視服務提供商的綜合咨詢服務能力,實現項目管理的集成、高效和經濟。全球經濟一體化和一帶一路倡議的落地,為我國工程咨詢服務提供者參與國際競爭提供了機遇和需求,激烈的國際市場競爭必然沖擊傳統的、效率低下的競爭手段。而伴隨著國內建設項目組織實施方式的變革,全過程工程咨詢正在形成新的實踐,重新建立新的規則和價值鏈條,并給建設領域帶來新的秩序和新的思想。

對于監理企業來說,開展工程建設全過程咨詢服務是監理企業轉型升級和組織模式調整的發展方向和最高模式,但不是唯一的模式,并不是要求所有監理企業都要轉型成為能提供全過程咨詢服務的企業,而是部分有條件、有發展潛力的企業要發展成為具有國際水平的工程建設全過程咨詢企業。

同時,監理企業對工程建設全過程咨詢服務概念要有正確的理解。要充分認識到工程建設階段是有限和確定的,但全過程咨詢服務具體內容是無限的和不確定的。市場需求的具體內容是變化和不確定的,是隨著具體項目內容和市場需要變化的,既可能有技術方面的咨詢需求,又可能有投資、經濟、管理、法律、文化、環境、資源、市場等方方面面的咨詢需求;既有可能是項目整體和全過程委托,又可能是部分或單項委托。因此,企業發展工程建設全過程咨詢服務應該追求的是全過程咨詢服務自身統籌能力和社會資源整合能力建設,以及創新能力的建設,而不是追求企業自身大而全的建設。

從事工程建設全過程咨詢服務,企業應具備為工程建設過程各階段提供咨詢服務和創新發展的能力。但工程建設全過程從項目策劃、可行性研究、項目立項,到具體規劃、勘察、設計、施工、驗收運營,再到后期管理全過程周期長,咨詢內容所需專業知識和經驗跨度大,涉及面廣,不是任何企業短時間內能夠做到的,因此,對監理企業來說,在向工程建設全過程咨詢發展過程中,應該有輕有重,重點應該放在行業熟悉的工程建設實施階段,優先做好具有優勢的施工階段項目咨詢和管理。

當然,工程建設全過程咨詢作為一種更先進、更科學、更高效的項目組織實施方式并不是大型、綜合性企業專屬的項目組織實施方式。中小型、專業性企業也可以通過聯營的方式建立聯合體開展工程建設全過程咨詢。

 

記者:面對建筑業全面深化改革的新形勢和新要求,行業協會將發揮怎樣的作用?

 

王早生:隨著政府機構改革和職能轉變的不斷深入,作為行業協會,我們也面臨著新的發展機遇和發展空間。我們要苦練內功,加強協會自身建設,提高協會為會員和政府服務的能力和素質,更好地發揮橋梁紐帶作用。一是發揮行業協會主導作用,繼續推動行業標準化建設。修訂完善行業標準,培育發展團體標準,引導搞活企業標準,促進工程監理工作的量化考核和監管,使工程監理工作更加規范有序。二是推進行業信息化建設。建立大數據,不斷推動BIM等現代技術在工程服務和運營維護全過程的集成應用,實現工程建設項目全生命周期數據共享和信息化管理,促進工程監理行業提質增效。三是加強行業誠信建設。結合住房城鄉建設部開展的“四庫一平臺”建設,健全行業自律機制,積極推進行業誠信體系建設,逐步提高行業的社會公信力。四是強化行業人才隊伍建設。引導企業建設一支精通工程技術、熟悉工程建設各項法律法規、善于協調管理的綜合素質高的工程監理人才隊伍。五是積極穩步推動走出去。鼓勵工程監理企業抓住“一帶一路”倡議提供的機遇,主動參與國際市場競爭,增強企業的國際競爭力。

今年年初,中國建設監理協會印發了《關于請組織開展工程監理行業創新發展30周年系列活動的通知》,將逐步開展系列紀念活動,其目的就是總結行業改革發展經驗,剖析行業面臨的問題和挑戰,積蓄發展動能和力量,開啟發展新征程。

黨的十九大為我們描繪了宏偉的藍圖,指明了今后的發展方向。我們要不忘初心、牢記使命、砥礪前行,以更加飽滿的熱情,投入到監理行業轉型升級創新發展的工作中去,共同譜寫工程監理事業發展的新篇章。我們要不辜負國家、社會的期望,對國家負責,對社會負責,對人民負責,為實現百年夢作出工程監理人的貢獻。


來源:中國建設監理協會

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